Uno de los hechos que ha marcado más al sector agropecuario de Nueva Zelanda (NZ, en adelante) es la radical reforma económica llevada a cabo a mediados de la década de los 80. 
Tal como indicó la FAO (sigla en inglés de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), la economía de NZ pasó en pocos años de ser una de las más reguladas en el mundo, a ser de las más desreguladas.
Hasta mediados de los 80, la producción primaria, especialmente la ovina, recibía una serie de subsidios de parte del gobierno. Los subsidios tenían como objetivo la estimulación de la producción y se basaban en la idea de que eran positivos para la economía.
En 1984 se decidió cortar todo tipo de subsidios al agro, de una forma, tal vez, vertiginosa. Debido a la magnitud en el cambio de políticas de asistencia del gobierno al sector rural, las consecuencias fueron muy grandes y variadas. Desde productores agropecuarios que tuvieron que dejar la actividad hasta cambios estructurales en la asignación de los recursos de producción que se ven reflejados en lo que hoy es la realidad agropecuaria de NZ.
Esta reforma económica ha demostrado que el sector agropecuario puede progresar y ser más eficiente sin necesidad de asistencia por parte del gobierno. Es por esto que hoy en día se toma como ejemplo la adaptación de los productores al libre mercado de la oferta y la demanda.
Antes del gran cambio
A principios de la década de 1950 Nueva Zelanda contaba con uno de los más altos niveles de vida en el mundo. Estaba posicionada en el tercer lugar de mayor ingreso per cápita. Más de 80% de sus exportaciones provenían del sector agropecuario, el cual contaba con tecnologías avanzadas.
Antes de la mitad de los años 60, los subsidios al agro no eran muy significativos. A partir de los 70 la economía neozelandesa comenzó a experimentar dificultades y fue entonces que el gobierno empezó a subsidiar fuertemente al sector.
Una de las mayores causas del debilitamiento económico de NZ fue que en 1973 Gran Bretaña ingresó a la Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea). A partir de esto –para poder ingresar sus productos agropecuarios al mercado británico–, NZ necesitaba pagar ciertos aranceles y cumplir con determinadas cuotas.
Es importante tener en cuenta que, como miembro del Commonwealth, NZ ha tenido grandes lazos comerciales y políticos con el Reino Unido a lo largo de su historia. Por ejemplo, lo asistió para ingresar a la Segunda Guerra Mundial, como aliado y como gran proveedor de alimentos. Es por esta vinculación que se denominó a NZ, durante mucho tiempo, la «estancia británica» («Britain’s farm»).
Al ingreso del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea se sumó que, en la década de 1970, se produjo un gran incremento en el precio del petróleo. Ante estas dificultades económicas, el gobierno aumentó los subsidios al agro con el objetivo de fomentar la producción primaria y así obtener mayores ingresos provenientes de exportaciones.
El paquete de medidas tomadas por el gobierno en apoyo al agro consistió en subsidios para determinados insumos (principalmente crédito y fertilizante), precios mínimos para la producción, pagos a los productores por incremento en el número de animales, crédito subsidiado con tasas de interés preferenciales para los productores por parte del banco gubernamental y beneficios tributarios.
Por el contrario, el tipo de cambio no beneficiaba a los productores, ya que estaba fijo y artificialmente alto.
En el marco de las políticas de fomento a la producción agropecuaria, el sector que recibió más apoyo fue el ganadero: en primer lugar la producción de carne ovina, la de lana y, luego, la carne vacuna.
En estudios realizados por economistas se afirma que las subvenciones llegaron a ser, en algún momento, mayores que las de la Unión Europea. En 1983 el equivalente del subsidio al productor (ESP) alcanzó un pico de alrededor de 35%. Este índice, que calcula la OCDE, mide el porcentaje del ingreso del productor proveniente de transferencias, tanto fiscales como de los consumidores. El hecho de que el ESP alcanzara su máximo de aproximadamente 35% significa que por cada dólar de ingreso que recibían los productores neozelandeses, 35 centavos era la subvención del gobierno y los restantes 65 provenían del mercado.
El gran problema de las subvenciones en NZ eran los efectos distorsivos que generaban sobre la economía. Esto era debido a que el país se basaba en la eficiencia tecnológica; por ejemplo, el sector agropecuario contaba con tecnologías avanzadas pero económicamente ineficientes, ya que se producían inadecuados productos, a niveles de producción también inadecuados. Un claro ejemplo es que la sobreproducción de carne ovina representó no solo un desperdicio –en razón de un excedente no vendible- sino también un alto costo de oportunidad de usar los recursos utilizados para dicha producción, para otro tipo de producciones a nivel primario.
Cabe resaltar que existía un margen mínimo para la iniciativa empresarial, como consecuencia del ambiente regulatorio existente. En aquellos momentos, todo requería autorización gubernamental.
Con ese escenario de ineficiencia económica en el sector agropecuario, el gobierno enfrentaba algunos problemas macroeconómicos. Por ejemplo, en 1984 existía un alto nivel de endeudamiento externo, que resultaba en bajas en la calificación crediticia. A esto se sumaba que las tasas de crecimiento económico eran pobres, que la tasa de inflación anual se situaba en alrededor de 20% y que el tipo de cambio estaba sobrevaluado.
La gran reforma
En julio de 1984 asumió el gobierno el Partido Laborista (Labour Party), liderado por David Lange, tras derrotar en las elecciones de junio al Partido Nacional (National Party). Cabe destacar que el National Party ha sido históricamente más afín al sector agropecuario y el Labour Party, en general, al sector urbano.
Con el nuevo gobierno se inició una vigorosa y drástica desregulación de la economía, que por sus características tendría luego profundas consecuencias. Con el nuevo gobierno se adoptó un modelo económico más liberal, orientado y expuesto hacia lo que el mercado determine, y buscando un uso más eficiente de los recursos empleados en la economía.
Una de las primeras medidas fue el retiro de los subsidios al agro. Por ejemplo, el ESP pasó de 35% –en 1983– a 5% –en 1990–. El gobierno ya no se ocupaba de mercadear los productos agropecuarios hacia los mercados internacionales. Tampoco se encargaría más de financiar la investigación y el desarrollo del agro, lo cual quedaría a cargo de los propios productores.
El tipo de cambio pasó de ser fijo a de libre flotación, sufriendo así el dólar neozelandés una devaluación de 20% en 1984. Se removió el control sobre la tasa de interés, que pasó a ser determinada por el mercado. La tasa de interés para el sector primario subió vertiginosamente (de 11% a 25%), lo cual tuvo graves consecuencias para los productores que habían contratado servicios financieros un año antes. Sin embargo, el gobierno propuso un paquete de medidas para la salida de la situación de bancarrota para los productores que estaban en situación de poca viabilidad económica en sus predios.
Otra de las grandes medidas llevadas a cabo por el gobierno de Lange fue que el banco público (Rural Bank) -que otorgaba créditos diferenciales al sector rural- comenzó a disminuir su participación y así ingresaron algunos bancos privados.
Consecuencias
La reforma radical llevada a cabo a mediados de los 80 expuso a los productores agropecuarios de NZ a un escenario totalmente diferente. Con la desregulación de la economía, los productores operaban en un ambiente donde los precios de sus productos y sus costos se acercaban a los de los mercados mundiales. Al estar expuestos a precios internacionales podían tomar sus propios decisiones sobre en qué invertir y en qué no. Los productores se enfrentaban así a los riesgos de mercado, tanto de sus productos como de sus insumos, y al gran riesgo del tipo de cambio.
En este ambiente de libre mercado, el sector agropecuario de NZ ha expandido rápidamente su producción, basado en aceleración de la productividad y asociado a un incremento en los ingresos.
A su vez, su contribución al desempeño de la economía de NZ ha aumentado. En los últimos 25 años, desde la desregulación, el agro ha sido el sector de la economía con el crecimiento más rápido. El PBI sectorial aumentó a una tasa anual promedio de 3,5%, mientras que el PBI de la economía en su conjunto lo hizo a una tasa anual promedio de 2,5%.
A pesar de esto –y dadas las características y la vertiginosidad con que fue realizada la desregulación económica–, se puede observar que las consecuencias fueron muy profundas y abruptas. Al hablar con distintos tipos de productores, se observa que la mayoría coincide en que la reforma de la asistencia al sector pudo haberse realizado de una forma más gradual.
Para muchos productores, el período de adaptación al nuevo escenario fue doloroso: incluso, hubo algunos cientos que tuvieron que dejar la actividad agropecuaria. Pero el número de quienes entraron en bancarrota resultó inferior al que el gobierno había estimado. La causa principal fue que el retiro de los subsidios representó una significativa disminución en el ingreso de los establecimientos rurales. También, los productores sufrieron un gran incremento en el costo de su deuda y una disminución en el valor de su capital. En algunos casos pudieron reestructurar su deuda, utilizando facilidades que otorgó el gobierno.
En el nuevo escenario de libre mercado, con la adopción de los precios internacionales, el agro pasó a ser visto como un emprendimiento empresarial, como un negocio. Los productores cambiaron su visión del sector y tomaron ciertas medidas de adaptabilidad y ajuste. Ya no esperaban del gobierno ningún tipo de asistencia.
Una de las grandes medidas tomadas por los productores fue cambiar de rubro productivo. Empezaron a dejar la producción ovina por rubros como la lechería, la horticultura, la producción de venados, los viñedos, la forestación y el turismo rural.
En el período comprendido entre 1984 y 1994, 1,93 millones de hectáreas dejaron de ser utilizadas como praderas destinadas a la ganadería. De ese total, 1,08 millones de hectáreas cambiaron a lechería, venados, viñedos y horticultura, o fueron transformadas en centros urbanos. Las restantes 0,85 millones de hectáreas se destinaron a la forestación.
A su vez, cabe resaltar que el cambio de rubro productivo se ve fuertemente reflejado en la evolución del número de cabezas de animales, desde la desregulación hasta la actualidad. Esto conlleva a un gran cambio estructural en el agro neozelandés. Un claro ejemplo es que en 1984 la majada estaba conformada por 70,1 millones de ovinos y hoy por 31 millones. Esto significa una caída de alrededor de 56% en el stock ovino. Con respecto al ganado de carne, también experimentó una reducción en el inventario total en las últimas dos décadas y media. En 1984 existían 4,6 millones de cabezas y hoy alcanzan a 3,8 millones.
Por el contrario, la cantidad de ganado utilizado para la producción lechera ha crecido significativamente. Antes de la desregulación el inventario de ganado lechero estaba compuesto por unas 3,2 millones de cabezas. Este número aumentó aproximadamente 87%, hasta alcanzar las actuales 6 millones de cabezas.
Otro gran cambio fue el relativo a los fertilizantes. En el período comprendido entre 1985 y 1987 su uso se redujo aproximadamente 50%, pero sin mayor disminución en productividad.
A grandes rasgos, el incremento de productividad por parte de los productores en un escenario desregulado se ve claramente reflejado en la tabla correspondiente.
Cambio en las exportaciones
Es de significativa importancia tener en cuenta la evolución de las exportaciones de NZ por destino, desde que, en primer lugar, Gran Bretaña no era parte de lo que es hoy la Unión Europea; en segundo lugar, en la época del pico de subsidios al agro y, finalmente, lo que son en la actualidad los mercados compradores. La gráfica adjunta describe claramente, en unidades físicas, la modificación de los destinos de exportación.
En ella se puede visualizar que NZ ha cambiado drásticamente sus mercados. En la década de los 60 y hasta los 80, cuando la producción primaria estaba altamente subsidiada, los mercados más grandes eran el Reino Unido, Europa y América del Norte. Actualmente, el escenario de destinos está fuertemente acaparado por Asia y Australia.
Conclusión
El sector agropecuario neozelandés ha experimentado grandes y drásticos cambios en su historia. Una gran dependencia del mercado británico (en los tiempos de la «Britain’s farm»), luego un gran incremento de la asistencia por parte del gobierno y finalmente un corte abrupto de ésta, para quedar en un ambiente de libre mercado.
Cabe resaltar que en Uruguay es común escuchar acerca de los subsidios que aplican los países con economías grandes y desarrolladas a su sector primario, y cómo esas políticas repercuten sobre economías chicas y tomadoras de precio, como la nuestra.
El caso de NZ ha demostrado que, a pesar de las penurias, los productores agropecuarios han sabido sobreponerse y adaptarse a un nuevo escenario, sin ayuda del gobierno y expuestos a la volatilidad del libre mercado, de los precios internacionales. l
Por Federico Piegas
Contador Público (Universidad de Montevideo, Uruguay)
Post graduate Diploma in AgriCommerce (Massey University, Nueva Zelanda)
Desde Palmerston North, Nueva Zelanda
Fuente: http://www.elpais.com.uy
